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粮食收储机制改革应转向风险管理

当前生计农业与商品农业并存的形态仅仅是过渡形态,不是最终形态。从2004年稻谷实施最低收购价以来,单边上涨的最低收购价推动了粮食产量的不断提升,由于全球价格波动与口粮消费增长的停滞,多余的粮食不断积累,形成了国家粮食库存。根据全球农产品市场信息系统(联合国粮农组织)的测算,目前全球谷物库存中有接近一半的库存在中国,粮食安全冗余程度大幅度提高的同时,也带来包括经济、社会方面的一系列问题。笔者将从农户行为决策入手,讨论国家储备的作用,并试图给出一些可能的答案。

一、农业生产的目的

改革开放近40年来,中国农耕形态与农业生产方式发生了深刻的变化:从传统的自给自足的小农生计模式逐步过渡到以交换为目的的商品农业模式。传统意义上,自给自足的生计农业模式目的是产出最大化,因为自我雇佣不用考虑外出务工的机会成本,这也成就了整个东亚小农经济精耕细作的历史传承。当家庭联产承包责任制实施以后,中国农业产出快速增加,促进了农产品的交换关系发展,随着市场经济的深入、交换关系日趋成熟,促进了以交换为目的的商品农业发展,生计农业逐步解体。

2016年农村居民可支配收入为12363元,其中家庭经营性收入为4741元,占38%。这一比例可以从两个角度进行理解:从农民个体角度,如果既从事农业生产经营活动,又外出务工的话,那么全年38%的收入从农业中获得,这就意味着农业生产经营活动并不能提供主要的收入来源;如果从农民整体角度,将农业生产经营活动和外出务工分离开的话,那么意味着只有38%的农户从事农业生产。在现实生活中,这两种情形都是合理存在的,出于简化问题的思路,可以认为:兼业和专业农户并存的事实是生计农业与商品农业并存的一个反映。

因此,当前生计农业与商品农业并存的形态仅仅是过渡形态,不是最终形态。从事生计农业的生产者要么转向商品农业生产,要么放弃生计农业生产,这更加符合历史发展的规律。根据第三次全国农业普查数据,2016年全国共有3.1亿农业生产经营人员,占全国8亿劳动力的39%,2016年第一产业GDP占比为8.6%。城乡融合发展之后的必然结果是要素收益均等化,在未来相当长的时期内,仍然有相当数量的农业劳动力的退出和转移。根据上述分析,能够判断的是:未来农业生产将渐次进入商品农业模式形态,生计农业将最终消失,这一点可以交给实践和历史去检验。

从现实出发,2016年中国有2亿个农户,其中398万为规模经营户,约占2%,这些生产主体主要从事商品农业生产,一切生产经营行为都是为了交换;对于剩下的大部分农户而言,从事农业生产的主要目的是降低生活成本,减少生活费用支出,尽管在主观上也希望能够通过农业生产获得更多收入,但是在客观上无法实现,所以通过兼业(外出务工等)来增加收入,藉此改善生活。由于家庭经营收入占可支配收入的比例不断下降,生计保障功能持续弱化,使得生计农户在改善农业生产经营活动的动机不断下降,更多的决策行为是经验或从众;相反,由于逐利动机的存在,规模经营户更愿意持续改善农业生产经营的水平与能力。

二、政府的任务

二战以后,随着全球农业生产力的发展,特别是绿色革命之后,食物获取比历史任何时期都来得更为容易。根据世界银行公布数据,1947年全球人口25亿人中有12亿人处于营养不良状态,而目前全球75亿人中只有8亿人营养不良。对于大多数国家而言,基本摆脱了饥荒,粮食只是一种普通商品。在世界范围内,粮食安全形势比任何历史时期都要乐观。近代以来,对于中国而言,饥荒一直如影随形,温饱成为社会问题;从政府角度,粮食安全被作为一种准公共物品,在粮食生产、储备、流通过程中,政府始终扮演重要角色。

有观点认为,随着中国粮食生产能力的提高,政府应当完全退出粮食生产与流通,由市场发挥资源配置的决定性作用。笔者也同意这一理想观点,但是从实践角度,还需要慎重地推动。根据全球农产品市场信息系统(联合国粮农组织)的测算,2016/17年度全球谷物库存7亿吨中,中国谷物库存有3亿吨,这些库存绝大多数是国家库存。从资产角度,粮权市场化未必能解决现有的问题,反倒是面对2018年国际国内的“黑天鹅”与“灰犀牛”事件,国家库存有充分发挥作用的潜在空间。既然粮食安全作为中国政府的公共物品,同时考虑到现在的时代背景与生产力条件,确保粮食安全的难度与紧迫性并不存在格外优先,那么从策略角度自然应当选择最经济的方式提供,即成本最小化思路。

除了粮食安全之外,政府更多考虑在于粮食增产与农民增收之间的关系,这样使得目标决策复杂化。从政府角度,农民是一种身份,而非一种职业,农民增收与扶贫在行为逻辑上具有相似性,政府承担了美好社会的道义责任,而非政府的法定责任。2020年全面建成小康社会作为中国共产党向人民、向历史作出的庄严承诺,打赢脱贫攻坚战成为各级政府的重要任务。但是从实践上看,农民增收与扶贫又存在很大的差异,消灭贫困的中国方案更多地是为贫困人口创造机会,而非直接转移支付;以最低收购价为基础的农业支持保护政策则是通过转移支付的方式提供农民增收保障,在很大程度上并没有发挥转移支付的效率。

在现代农业生产关系中,随着农产品交换关系的加深,农业增产、农民增收、农业可持续性三个目标之间的悖论关系越强,政策的多目标性越来越难以协调一致。从粮食安全出发,出于保障粮食生产的目的,政策多目标性需进行必要地识别与取舍,结合大豆、棉花目标价格改革与玉米生产者补贴的经验,在水稻、小麦生产领域,价格支持措施宜逐步退出。通过增加粮食产出从而增加农民收入的思路是不可持续的,不久前结束的中央农村工作会议也指出“深化农业供给侧结构性改革,走质量兴农之路。坚持质量兴农、绿色兴农,实施质量兴农战略,加快推进农业由增产导向转向提质导向”,这也是对过去单纯追求农业生产数量目标的回归。

理论上说,粮食安全如果作为公共物品,那么就是政府的工作任务;而农民增收在本质上并不是政府的任务目标,如果政府愿意承担相应的道义责任,这一目标则需要独立出来,不能嫁接在农业生产上。可以简要地总结:对于政府的任务来说,粮食安全与农民增收是两个层面的目标,不能混为一谈,不要寄希望于一项政策解决所有问题。

三、粮食储备的作用

粮食储备源自于粮食作物全年一次或多次的间断收获,全年连续消费的自然属性,随着粮食生产能力的提升,粮食储备也开始发挥一定的“削峰填谷”的经济功能。进一步地,随着全球经济一体化程度的提高,粮食全球流通的格局逐步形成,封闭条件下粮食储备作为粮食安全的最终屏障被逐步打破,粮食储备在粮食安全中的作用逐步弱化。1960年以来,库存消费比作为衡量粮食安全的重要指标,除中国之外的世界其他国家,大致从40%下降到20%的水平,这反映出在开放经济条件下,粮食资源的全球配置使得粮食流通速度加快,高成本的粮食储备在优化决策中的地位下降,这也是一个明显的趋势。

任何时候的粮食短缺是任何政府都不能容忍的,但是对于中国政府而言,超额储备显然也不是政府的优化选择。原因在于:从静态来看,过度的粮食安全冗余增加了不必要的财政支出;从动态来看,价格支持政策扭曲市场,导致农业生产的资源配置效率持续枯竭。此外,可以观察到的:规模化生产经营主体的利润应当来自效率优势,而非政府的价格支持,玉米实施价补分离的生产者补贴政策之后,大规模的“毁约弃耕”并不存在;生计农户由于数量过于庞大,且生产经营性收入占比相对较小,靠价格支持增加的转移支付并不能起到支持生计的作用。

对于全球绝大多数国家和地区而言,粮食储备都是作为调节余缺的手段。由于粮食超额储备,并且主要粮权集中在中央政府手中,粮食储备管理的职能也逐步从事务性管理转向粮食资产管理,使得国家粮食储备管理日渐复杂:传统的事务性管理只需要做好“看门狗”的功能,即管理好粮食储备,执行好国家政策即可;但是粮食资产管理却涉及到捕捉市场机会、相机决策、优化资源配置等复杂决策,而国家储备机构(中国储备粮管理总公司,以下简称“中储粮”)的目标设计当中并不包含上述职能。政府和中储粮之间存在的委托代理关系在某种程度上降低了资产管理水平,具体效率问题仍需进一步讨论。

从最终目标上看,中国的国家粮食储备势必回归到余量调节、边际调节的余缺管理上,对应的后台策略是使用最经济的储备手段确保国家粮食安全。从现在全球一半的粮食库存的现实转向余缺管理绝不可能一蹴而就。如前文所述,2018年国际政治经济形势并不明朗,面对不确定性,国家粮食储备在一定条件下有可能实现财富效应。针对目前粮食库存高企的现实,需要足够包容的心态,不管怎么说“手中有粮、心中不慌”。

四、改革策略的思路

农业供给侧结构性改革提出“去库存”的目标,从目前玉米去库存的一系列政策措施来看,已经取得了较为明显的成果,甚至有可能在3-5年内从相对过剩走向相对短缺。小麦有一定的去库存压力,但是并不是特别紧迫,特别是当前还存在结构性短缺,高品质小麦相对不足。稻谷面临的压力最大,从供需平衡来看:稻谷下游深加工有限,饲用量有限,消费主要依赖口粮,随着生活水平提高,稻谷的食用消费需求已经饱和并呈现出一定的下降;从生产角度,随着水稻育种、作栽、收获水平的不断提高,产出水平还有很大的潜在增长空间,成本也有下降空间。对此,参照玉米价补分离政策的实践,需要调整稻谷最低收购价。

目前的最低收购价思路仍然是“保收益”,将所有的市场风险进行政策兜底,使得农业生产经营行为退化到生产行为,不必考虑经营决策,这也是透支农业生产效率的一个重要因素。因此,最低收购价的策略思路应当转化为“保成本”,将市场风险进行分解,政府对成本风险进行兜底,农户需要对收益进行风险决策。需要承认农业生产经营主体的行为是职业行为,因为农民弱势身份而给予的普惠安排是另外的政策,未来几年中,必须将稻谷最低收购价调整到位,让边际上的非效率生产退出,从而实现市场平衡。

进一步地,调整最低收购价,通过国家储备调节也是折中的过渡方案,国家储备最终回归到余缺管理,而非作为粮食市场单一最大的主体进行政策性操作。从价格支持的市场操作走向风险管理也是未来趋势,最低收购价退出,逐步构建以风险防范为基础的农业安全网,减少政府的直接操作,充分发挥财政资金的效率。笔者认为,从现有粮食收储机制出发,可以将现有的价格支持转化为:(1)覆盖更为广泛的农业保险补贴,提高农业生产竞争力;(2)增加必要的财政支持,提高农民的社会保障水平,增加农民的获得感。

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